Concessione edilizia; accertamento di conformità; estinzione dei reati contravvenzionali; causa speciale di estinzione prevista dall’art. 45 del d.p.r. n. 380/2001; beneficiari; tutti i responsabili dell’abuso; permesso di costruire in sanatoria e variante; differenze. nozione di variante. Corte di Cassazione|Sezione 3|Penale|Sentenza|5 marzo 2009| n. 9922

Il permesso di costruire rilasciato, ai sensi del d.P.R. n. 380 del 2001 articolo 36 estingue – a norma del successivo articolo 45, comma 3 – i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti e non si estende ad altri reati correlati alla tutela di interessi diversi rispetto a quelli che riguardano l’assetto del territorio sotto il profilo edilizio, quali i reati previsti dalla normativa sulle opere in cemento armato, sulle costruzioni in zone sismiche, sulla tutela delle zone di particolare interesse paesaggistico ed ambientale. La speciale causa di estinzione di cui al citato art. 45 del d.P.R. n. 380 del 2001 opera in favore di tutti i responsabili dell’abuso e non solo dei soggetti legittimati a chiedere il permesso di costruire. Del tutto diversa dall’accertamento di conformità con effetto sanante è la possibilità, riconosciuta dalla legge all’amministrazione comunale, di rilasciare un permesso di costruire che autorizzi la realizzazione di varianti al progetto approvato. Non tutte le modifiche alla progettazione originaria possono definirsi varianti. La nozione di variante si ricollega a modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto all’originario progetto e gli elementi da prendere in considerazione, al fine di discriminare un nuovo permesso di costruire dalla variante ad altro preesistente, riguardano la superficie coperta, il perimetro, la volumetria, le distanze dalle proprietà viciniori, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali, interne ed esterne, del fabbricato. Edilizia – Reati edilizi – Realizzazione di lavori di edificazione di un fabbricato – Quota diversa rispetto a quella autorizzata con il permesso di costruire – Zona sismica – Controversia – Oggetto – Individuazione della natura e dell’oggetto del permesso di costruire – Speciale causa di estinzione di cui al d.p.r. n. 380/2001.

REPUBBLICA ITALIANA 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE 

SEZIONE TERZA PENALE 

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: 

Dott. DE MAIO Guido – Presidente 

Dott. CORDOVA Agostino – Consigliere 

Dott. FIALE Aldo – Consigliere 

Dott. MARMO Margherita – Consigliere 

Dott. GAZZARA Santi – Consigliere 

ha pronunciato la seguente: 

SENTENZA 

sul ricorso proposto da: 

GE. Ma., nato a (OMESSO); 

avverso la sentenza 29.4.2008 del Tribunale di Tivoli – Sezione distaccata di Palestrina; 

Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso; 

Udita, in pubblica udienza, la relazione fatta dal Consigliere Dr. Aldo Fiale; 

Udito il Pubblico Ministero, in persona del Dr. Passacantando Guglielmo, il quale ha concluso chiedendo l’annullamento senza rinvio per i reati di cui al capo b), perche’ estinti per prescrizione, con eliminazione della relativa pena, nonche’ il rigetto del ricorso nel resto; 

Udito il difensore, Avv.to Andreoli Dario – sostituto processuale dell’Avv.to Prioreschi Maurilio, il quale ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso. 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 

Il Tribunale di Tivoli – Sezione distaccata di Palestrina, con sentenza del 29.4.2008: 

a) ha affermato la responsabilita’ penale di Ge. Ma. in ordine ai reati di cui: 

– al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articoli 83, 93, 94 e 95 (per avere realizzato, in zona sismica, lavori di edificazione di un fabbricato, ad una quota diversa rispetto a quella autorizzata con il permesso di costruire, senza averne dato preavviso al competente ufficio regionale, senza avere previamente depositato il progetto e senza avere ottenuto la preventiva autorizzazione); 

– al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articoli 64, 65, 67, 71 e 72 (per avere realizzato opere in conglomerato cementizio armato senza il prescritto deposito di progetto esecutivo e la direzione di un tecnico abilitato, nonche’ omettendo la denunzia preventiva e la relazione a struttura ultimata – acc. in (OMESSO), con lavori in corso alla data dell’accertamento) e, unificati i reati nel vincolo della continuazione ex articolo 81 cpv. cod. pen., lo ha condannato alla pena complessiva di euro 500,00 di ammenda; 

b) ha dichiarato non doversi procedere nei confronti del medesimo imputato, in ordine al reato di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 44 lettera b), per intervenuto rilascio di permesso di costruire in sanatoria ex articolo 36, stesso Decreto del Presidente della Repubblica. 

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il Ge., il quale lamenta – con principale doglianza – che il giudice sarebbe incorso in errore nell’assimilare al provvedimento sanante previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 36 il permesso di costruire n. (OMESSO), rilasciato dal Comune di Palestrina. 

Tale atto integrerebbe, invece, approvazione di varianti non essenziali alla concessione edilizia n. (OMESSO) ed al permesso di costruire n. (OMESSO), precedentemente assentiti, e l’oggettiva natura ed entita’ delle difformita’ realizzate non avrebbe richiesto la reiterazione degli adempimenti prescritti (e gia’ adempiuti) per l’esecuzione, in zona sismica, di opere in conglomerato cementizio armato. 

Eccepisce altresi’ il ricorrente: 

– la prescrizione delle contravvenzioni alla normativa antisismica; 

– la eccessivita’ della pena. 

MOTIVI DELLA DECISIONE 

Il motivo principale di ricorso e’ fondato e merita accoglimento. 

1. Il punto essenziale della vicenda si incentra nella individuazione della natura e dell’oggetto del permesso di costruire n. (OMESSO), rilasciato dall’Ufficio urbanistica del Comune di Palestrina al consorzio ” Fu. 20. ” ed alla s.r.l. “I.P.C. – It. Co. Pr. “, su elaborati tecnici redatti dall’ingegnere Ge.Ma., indicato anche in quell’atto quale direttore dei lavori. 

Deve verificarsi, infatti, se il Tribunale abbia o meno esattamente ritenuto che detto provvedimento sia stato emanato ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 36 e tale riscontro va effettuato alla stregua dei principi enunciati di seguito. 

1.1 La Legge n. 47 del 1985, articolo 13 e’ la prima disposizione legislativa che ha previsto espressamente la possibilita’ di sanare opere realizzate in assenza dal titolo formale richiesto per la loro esecuzione, ovvero nei casi di variazioni essenziali e di difformita’ totale o parziale (cd. sanatoria per accertamento di conformita’). 

Tale istituto e’ stato introdotto con l’intento di consentire la sanatoria degli abusi meramente formali, vale a dire delle costruzioni per le quali, sussistendo ogni altro requisito di legge e regolamento, manchi solo il titolo rappresentativo dell’assenso dell’amministrazione. 

La possibilita’ di un accertamento di conformita’ con effetto sanante, per le ipotesi di assenza del permesso di costruire e difformita’ totale e parziale, e’ attualmente disciplinata dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 36 ove, pur non essendo piu’ contenuto il riferimento espresso alle variazioni essenziali (presente, invece, nel testo della Legge n. 47 del 1985, articolo 13), sarebbe assolutamente illogico dedurre da tale mancata previsione un’intenzione del legislatore di non consentire per esse l’accertamento sanante. 

Per il rilascio del permesso in sanatoria previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 36 e’ richiesto, quale presupposto, che l’opera abusiva sia “conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento sia al momento della presentazione della domanda”. 

Il rilascia e’ altresi’ subordinato (sicche’ nel provvedimento deve farsi espressa menzione dell’avvenuto versamento) al pagamento di una somma di danaro determinata, per le opere soggette a permesso oneroso, con riferimento al contributo di costruzione da corrispondersi (eventualmente per le sole parti difformi) in misura doppia a quella dovuta per il rilascio del titolo in via ordinaria. 

Secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema, il permesso di costruire rilasciato Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 ex articolo 36, estingue – a norma del successivo articolo 45, comma 3 – “i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti e non si estende ad altri reati correlati alla tutela di interessi diversi rispetto a quelli che riguardano l’assetto del territorio sotto il profilo edilizio, quali i reati previsti dalla normativa sulle opere in cemento armato, sulle costruzioni in zone sismiche, sulla tutela delle zone di particolare interesse paesaggistico ed ambientale vedi, tra le plurime decisioni piu’ recenti, Cass., Sez. 3, 13.4.2005, Cupelli. 

La speciale causa di estinzione di cui Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 45 opera in favore di tutti i responsabili dell’abuso e non solo dei soggetti legittimati a chiedere il permesso di costruire: mentre il pagamento della somma dovuta a titolo di oblazione puo’ essere richiesto una sola volta, trattandosi di un adempimento della procedura amministrativa che resta al di fuori dello schema penalistico. 

1.2 Del tutto diversa dall’accertamento di conformita’ con effetto sanante e’ la possibilita’, riconosciuta dalla legge all’amministrazione comunale, di rilasciare un permesso di costruire che autorizzi la realizzazione di varianti al progetto approvato. 

Deve ricordarsi anzitutto, al riguardo, che non tutte le modifiche alla progettazione originaria possono definirsi varianti e che queste si configurano solo allorquando il progetto gia’ approvato non risulti sostanzialmente e radicalmente mutato dal nuovo elaborato (come accade, ad esempio, nelle ipotesi di: sensibile spostamento della localizzazione del manufatto, aumento del numero dei piani, creazione di un piano seminterrato, modifica del prospetto esterno etc). 

La nozione di “variante”, pertanto, deve ricollegarsi a modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto all’originario progetto e gli elementi da prendere in considerazione, al fine di discriminare un nuovo permesso di costruire dalla variante ad altro preesistente, riguardano la superficie coperta, il perimetro, la volumetria, le distanze dalle proprieta’ viciniori, nonche’ le caratteristiche funzionali e strutturali, interne ed esterne, del fabbricato vedi C. Stato, Sez. 5, 11 maggio 1989, n. 272. 

Il nuovo provvedimento (da rilasciarsi con il medesimo procedimento previsto per il rilascio del permesso di costruire) rimane in posizione di sostanziale collegamento con quello originario ed in questo rapporto di complementarieta’ e di accessorieta’ deve ravvisarsi la caratteristica distintiva del permesso in variante, che giustifica – tra l’altro – le peculiarita’ del regime giuridico cui esso viene sottoposto sul piano sostanziale e procedimentale. Rimangono sussistenti, infatti, tutti i diritti quesiti e cio’ rileva specialmente nel caso di sopravvenienza di una nuova contrastante normativa che, se non fosse ravvisatale l’anzidetta situazione di continuita’, renderebbe irrealizzabile l’opera. 

In ogni caso deve riconoscersi il carattere di nuovo permesso di costruire ad un provvedimento che, nonostante la qualificazione formale di variante, autorizzi invece la realizzazione di un manufatto completamente diverso da quello originario. 

Quanto allo spostamento della localizzazione di un manufatto, puo’ essere utile ricordare che la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto natura di variante edilizia: alla parziale rilocalizzazione di un capannone industriale, ottenuta con traslazione e rotazione, tale da contenere la modifica della nuova sagoma a terra dell’edificio entro il cinquanta per cento dell’originaria localizzazione (C. Stato, Sez. 5, 4 gennaio 1993, n. 26); ad una lieve traslazione verso l’interno di uno dei corpi di fabbrica gia’ autorizzati, ove non sia ravvisabile un’alterazione del disegno globale ispiratore del progetto (C. Stato, Sez. 5, 7 maggio 1991, n. 772); ad un modesto spostamento planimetrico, risultando irrilevante a tal fine la necessita’ di un nuovo nulla osta paesistico (T.a.r. Venezia, Sez. 2, 7 novembre 1995, n. 1343). 

1.3 Caratteri peculiari presentano le cd. “varianti leggere o minori in corso d’opera” (gia’ disciplinate dalla Legge n. 10 del 1977 articolo 15 comma 12, e poi dalla Legge n. 47 del 1985, articolo 15 modificato nuovamente dalla Legge n. 662 del 1996). 

Attualmente il Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 22 comma 2, – come modificato dal Decreto Legislativo n. 301 del 2002 – prevede che sono sottoposte a denuncia di inizio dell’attivita’ le varianti a permessi di costruire che: 

– non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie (e, a giudizio di questa Corte, tra i “parametri urbanistici” vanno ricomprese anche le distanze tra gli edifici); 

– non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia; 

– non alterano la sagoma dell’edificio; 

– non violano le prescrizioni eventualmente contenute nel permesso di costruire. 

La denuncia di inizio dell’attivita’ costituisce “parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale” e puo’ essere presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori: la formulazione dell’alt, 22 sembra consentire, pertanto, la possibilita’ di dare corso alle opere in difformita’ dal permesso di costruire e poi regolarizzarle entro la fine dei lavori. 

Il Consiglio di Stato ha considerato “variante minore o non essenziale” una modesta rototraslazione della sagoma dell’edificio rispetto al progetto approvato (C. Stato, Sez. 5, 22 gennaio 2003, n. 249). 

2. Alla stregua delle disposizioni normative e delle interpretazioni giurisprudenziali dianzi compendiate deve rilevarsi che il permesso di costruire n. 25 del 6.3.2007, rilasciato dall’Ufficio urbanistica del Comune di Palestrina, non e’ stato emanato ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 36. 

Esso, infatti, correlata ad una domanda presentata in data 9.7.2004 (cioe’ dopo l’accertamento dei fatti per i quali si procede) : 

– e’ espressamente riferito all’esecuzione di lavori in variante a precedenti titoli edilizi per “diverso posizionamento e sistemazioni profili dei fabbricati (OMESSO); 

– non contiene alcuna verifica della conformita’ delle opere autorizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della loro realizzazione sia al momento della presentazione della domanda; 

– non determina alcuna somma dovuta a titolo di oblazione, ne’ da atto dell’avvenuto versamento di una somma siffatta. 

2.1 Da cio’ discende che: 

a) Erroneamente il Tribunale ha dichiarato estinto il reato di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 44 lettera b), a norma del successivo articolo 45, comma 3. 

Sul punto, pero’, questa Corte non puo’ intervenire in assenza di impugnazione del pubblico ministero. 

b) Lo stesso Tribunale ha omesso del tutto di descrivere quali siano le varianti effettivamente realizzate rispetto al progetto originario e se le stesse corrispondano o meno a quelle assentite con il provvedimento del 6.3.2007. 

Nulla puo’ evincersi in proposito, dalla sentenza impugnata, ove si rinviene soltanto (nel capo di imputazione) la contestazione di avere costruito il fabbricato A “una quota diversa rispetto allo stato dei luoghi”. A fronte di tale contestazione, nel ricorso viene fatto riferimento, invece, ad una “leggera rotazione della palazzina A, per via di problemi tecnici sorti in fase esecutiva” e ad una “diversa quota di imposta (+ ml. 1,00), determinata da problemi tecnici legati alle pendenze e agli allacci dell’intero comparto e al collettore fognario comunale, il quale al momento della realizzazione del fabbricato era presente solo sulla parte alta e piana di via (OMESSO) “. Cosa e’ accaduto realmente, pero’, non e’ dato conoscere. 

c) Le varianti in concreto realizzate non sono state valutate, poi, nella loro entita’ oggettiva – anche alla stregua della legislazione regionale vigente – sicche’ non si comprende perche’ non si sia fatto ricorso alla procedura di denuncia di inizio dell’attivita’ prevista dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 22 comma 2, come modificato dal Decreto Legislativo n. 301 del 2002 e se la richiesta di permesso di costruire sia stata frutto di finalita’ cautelative del richiedente ovvero imposta dalla reale consistenza delle opere difformi. 

d) Il Tribunale, infine, ha trascurato ogni riferimento alla contestata mancanza di un tecnico abilitato alla direzione dei lavori ed alla mancata presentazione della relazione a struttura ultimata e non ha altresi’ proceduto all’apprezzamento dell’incidenza delle modifiche in concreto apportate al progetto sulla disciplina delle opere in cemento armato e delle costruzioni in zone sismiche, indispensabile per argomentare correttamente circa la necessita’ di reiterazione di adempimenti gia’ effettuati in relazione al progetto originario. 

3. Si impone, in conseguenza, l’annullamento della sentenza impugnata – limitatamente ai reati residui – con rinvio al Tribunale di Tivoli, per nuovo giudizio in conformita’ ai principi di diritto dianzi enunciati, restando assorbiti da tale pronunzia gli ulteriori motivi di ricorso. 

P.Q.M. 

la Corte Suprema di Cassazione, visti gli articoli 607, 615 e 623 c.p.p., annulla la sentenza impugnata – limitatamente ai reati residui – con rinvio al Tribunale di Tivoli. 

 

 

 

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